Довольно вакантно: до конца срока Пауэлла осталось три недели
Неясно, кто будет управлять ФРС после истечения срока Пауэлла если Сенат не утвердит Кевина Уорша.
Как мы объяснили вчера, сенатор Том Тиллис, республиканец от Северной Каролины, придерживается своего сценария, предусматривающего отсрочку утверждения Уорша до тех пор, пока прокурор США Джанин Пирро продолжает расследование в отношении ФРС. И Пирро говорит, что не прекращает расследование. Так, окончание срока полномочий Пауэлла без подтвержденного преемника все больше и больше похоже на реальную возможность.
Время истекает. Срок полномочий Пауэлла на посту губернатора истекает 15 мая, всего через 22 дня. Это 15 рабочих дней. Пирро все еще обжалует решение федерального судьи о том, что ее расследование в отношении ФРС является незаконным. Шансы на то, что решение по этой апелляции будет принято в ближайшие пару недель, крайне низки. Трех недель едва ли достаточно для того, чтобы Сенат запланировал голосование по кандидатуре, не говоря уже о том, чтобы провести его.
Что произойдет, если эта дата пройдет до утверждения нового председателя, в лучшем случае юридически неоднозначно. Мы можем даже остаться без председателя ФРС в течение определенного периода времени.
Хотя закон прямо позволяет управляющим ФРС оставаться на своих постах до тех пор, пока не будет утвержден преемник, ни одно такое положение не распространяется на председателя ФРС. Аналогичным образом, хотя губернаторы явно защищены от увольнения без «причины», это положение не распространяется на председательство. Несмотря на отсутствие законодательной защиты, президенты США не пытались уволить глав ФРС, даже если они не соглашались с политикой. Ученые-правоведы описывают это как соглашение или норму против увольнения председателя ФРС, указывая на то, что президент рискует получить политическую и общественную реакцию, если попытается сделать это без веской причины.
Пауэлл заявил, не ссылаясь на какие-либо законодательные основания, что он может остаться председателем если преемник не утвержден и он намерен это сделать. Но текст Закона о Федеральной резервной системе указывает на другой путь. Закон предусматривает, что члены Совета продолжают исполнять свои обязанности после истечения срока их полномочий до тех пор, пока не будут назначены и квалифицированы их преемники. Отдельно предусматривается, что президент назначает одного из этих членов председателем сроком на четыре года. Чего в уставе не сказано, так это того, что само председательство продолжится и после этого четырехлетнего срока без нового подтверждения.
Когда этот вопрос возник и в администрациях Картера, и в администрациях Рейгана, юристы исполнительной власти пришли к выводу, что Председатель ФРС не мог автоматически удерживать власть после истечения четырехлетнего срока полномочий председателя. К такому же выводу пришло Управление юрисконсульта от 31 января 1978 года при администрации Картера, и в меморандуме 1983 года советника Рейгана Белого дома Фреда Филдинга, вторя Министерству юстиции, говорилось то же самое. Только действующий губернатор имеет право занимать пост председателя, но юристы Белого дома, изучавшие этот вопрос, установили, что обязанность президента обеспечивать бесперебойную работу правительства создает неотъемлемое право назначать его временным председателем.
Таким образом, лучшее прочтение закона, вероятно, будет состоять в том, что президент Трамп сможет назначить одного из нынешних губернаторов исполняющим обязанности председателя. Скорее всего, это будет кто-то из его назначенцев, которые сейчас входят в совет директоров: Кристофер Уоллер, Мишель Боуман или Стивен Миран. Уоллер и Боуман более вероятны, поскольку Миран все еще относительно новичок в ФРС и занимает временную должность, срок полномочий которой истек несколько месяцев назад. Тем не менее, там было бы логично назначить Мирана: наличие заместителя губернатора в качестве председателя может ускорить процесс утверждения Уорша в Сенате. И, несмотря на его недолгое пребывание в ФРС, Миран совершенно очевидно обладает интеллектуальными способностями для проведения денежно-кредитной политики.
Положение закона о временных полномочиях также лучше понимать как охватывающее временное отсутствие, а не вакансию. В нем говорится, что на заседаниях Совета председательствует председатель, а «в его отсутствие» председательствует заместитель председателя. Если оба отсутствуют, Совет избирает члена, который временно исполняет обязанности председателя. Этот язык, естественно, описывает утверждённого председателя, которого нет на месте. не вакансия, создаваемая по истечении четырехлетнего срока полномочий председателя до утверждения преемника. Филип Н. Джефферсон, экономист, назначенный Джо Байденом, в настоящее время является вице-председателем.
Это прочтение подкрепляется более поздней историей законодательства. В 1983 году Конгресс рассмотрел закон, который прямо предусматривал, что по истечении срока полномочий председателя или заместителя председателя действующий президент продолжит занимать эту должность до тех пор, пока не будет назначен и квалифицирован преемник. В том же предложении отдельно рассматривалась «вакансия на посту председателя» и предписывалось вице-председателю выполнять обязанности председателя до тех пор, пока не будет квалифицирован преемник. Рассмотрение Конгрессом этих дополнений позволяет предположить, что существующий статут сам по себе четко не предусматривает ни одного правила.
Таким образом, одним из правдоподобных толкований является то, что председательство просто становится вакантным пока не будет утвержден новый председатель. Это было бы необычно, но не было бы чуждо федеральному закону. Должности федеральных судей остаются вакантными в ожидании подтверждения, как показывает собственный трекер вакансий судебной власти. Должности послов также могут оставаться вакантными, а временный поверенный в делах будет исполнять обязанности, когда должность станет вакантной. Многие из федеральных агентств или комиссий, управляемых группами, состоящими из нескольких членов, также позволяют местам оставаться вакантными до подтверждения. В более общем смысле, сам федеральный закон о вакансиях предусматривает, что, когда нет законно исполняющего обязанности должностного лица, «должность должна оставаться вакантной», даже несмотря на то, что GAO заявляет, что Закон о реформе вакансий не распространяется на членов многочленных советов и комиссий.
Это может быть даже частью дизайна. Совет ФРС является многочленным органом, и устав других стран предполагает, что Совет может продолжать свою работу в отсутствие председателя. А временная вакансия председателя также окажет давление на Сенат, чтобы тот утвердил кандидатуру президента, а не оставил пост незаполненным.
Что кажется несостоятельным, так это представление о том, что Пауэлл может назначить себе замену или что Совет ФРС сможет назначить своего собственного председателя, если появится вакансия. Это было бы весьма необычно и оставило бы ФРС, по сути, во главе собственного босса. Это сделает ФРС менее подотчетной Конгрессу и выведет ее из-под контроля президента, чего обычно пытается избежать закон и конституция США.
Ситуация еще больше усложняется тем, что срок полномочий Пауэлла на посту председателя ФРС истекает в мае. Срок полномочий губернатора продлен до января 2028 года. Традиционно председатели ФРС уходят с поста управляющего, когда заканчивается срок их полномочий и к власти приходит новый председатель, но это не является юридическим требованием. Пауэлл дал понять, что не уйдет в отставку, пока продолжается расследование в отношении Пирро, и не сказал, уйдет ли он в отставку после его завершения. Таким образом, Пауэлл может остаться в совете директоров в качестве губернатора и даже фактического главы, даже если официально он не является его председателем. Однако в этой должности он не сможет осуществлять полномочия председателя.
С другой стороны, Федеральный комитет открытого рынка (FOMC) — официальный орган ФРС, определяющий денежно-кредитную политику —избирает своего председателя сроком на один год. На эту должность всегда избирался председатель правления ФРС; но теоретически он мог избрать любого из своих 12 членов. В число этих членов входят семь управляющих ФРС, президент ФРБ Нью-Йорка и сменяющаяся группа из четырех членов оставшихся 12 окружных банков ФРС. FOMC может позволить Пауэллу продолжать исполнять обязанности его председателя до конца года или может назначить другого члена, который не является председателем правления ФРС.
Однако FOMC не контролирует напрямую самый важный рычаг денежно-кредитной политики. Хотя ФРС по-прежнему фокусирует внимание общественности на ставке по федеральным фондам, процентной ставке, которую банки будут платить, чтобы заимствовать резервы друг у друга, она была заменена, когда дело дошло до операций денежно-кредитной политики. Из-за крупномасштабных покупок активов ФРС банковская система переполнена резервами, а банки США редко занимают федеральные средства. При нынешнем режиме ставка, которую ФРС платит банкам за их резервы Это то, что влияет на банковское кредитование и процентные ставки в экономике в целом. Это установлено правлением ФРС. Традиционно Совет директоров ФРС устанавливает ставку в соответствии с изменениями ставок FOMC, но это не является обязательным. Теоретически совет директоров мог бы устанавливать процентную ставку по резервам независимо от мнения FOMC о денежно-кредитной политике, хотя такое явное разногласие кажется маловероятным.
Трудно поверить, что сенатор Тиллис хочет пригласить такой хаос. Возможно, кто-то из его сотрудников будет так любезен и проинформирует его о том, насколько неопределенным будет результат разрешения 15 мая прийти и уйти без подтверждения.
