Может ли разделённый дом ФРС устоять?
Американцы склонны думать, что Федеральная резервная система имеет одного пилота.
Выступает председатель ФРС, рынки трясутся, а процентные ставки колеблются. Это похоже на стройную иерархию: один офис, один руль.
В сводах законов рассказывается более запутанная история, которая обычно остается скрытой, поскольку институт предпочитает консенсус. Но противостояние подтверждения Назревающая сейчас в Вашингтоне ситуация может обнажить структурный шов, который Конгресс создал в ФРС почти столетие назад.
В центре внимания простой, недооцененный факт: в офисе все берут на себя контроль. традиционный рычаг денежно-кредитной политики разве Конгресс не уполномочен делать это. А за этим скрывается более сложный и еще более недооцененный факт: традиционный рычаг денежно-кредитной политики не контролируется тем же офисом, который контролирует фактический операционный рычаг денежно-кредитной политики.
Смущенный? Вы не одиноки.
(Фото: iStock/Getty Images)
Согласно Закону о Федеральной резервной системе, президент назначает — и Сенат утверждает —Председатель Совета управляющих. Эта роль управляет штаб-квартирой в Вашингтоне: регулирование, надзор, институциональное управление и взаимодействие ФРС с Конгрессом.
Но политика процентных ставок – рычаги, которыми одержимы рынки – принадлежит другому законодательному существу: Федеральный комитет открытого рынка (FOMC). FOMC руководит операциями на открытом рынке и, по закону, избирает своего председателя. Как ни странно, эту роль еще называют председателем.
Различие между председателем правления ФРС и председателем FOMC никогда не имело значения на практике, поскольку система предполагает плавные подтверждения и внутреннее согласование. В современной истории ФРС FOMC всегда выбирал действующего председателя совета директоров быть его председателем. Политики, однако, имеют привычку подвергать стресс-тестированию предположения.
Входит сенатор Том Тиллис (республиканец от Северной Каролины), который публично заявил, что не поддержит утверждение кандидатуры Трампа возглавить ФРС, в то время как расследование Министерства юстиции с участием председателя ФРС Джерома Пауэлла остается неразрешенным. (Это расследование связано с показаниями Пауэлла по поводу реконструкции штаб-квартиры ФРС.) Рассматривается ли это как институциональная защита или политическая балансировка на грани войны, не имеет значения. Практический смысл очевиден: процесс утверждения Сенатом может заморозиться.
А теперь представьте, что время председательства Пауэлла истекло, а подтвержденного преемника нет. Судя по заявлениям сенатора Тиллиса и других, в столице страны, похоже, сложилась фольклорная версия Закона о Федеральной резервной системе, в которой Пауэлл останется председателем, если никто другой не будет утвержден. Но закон работает не так. Управляющие ФРС могут сохранять свое место до тех пор, пока не будет назначен преемник, но председатель теряет свое место, как только его срок истекает.
Сенатор Том Тиллис (республиканец от Северной Каролины) беседует с прессой в Капитолии США в Вашингтоне, округ Колумбия, 30 января 2026 года. (Грэм Слоан/Bloomberg через Getty Images)
Итак, кто станет председателем правления, если из-за задержки появится вакансия? В законе сказано, что Совет сам выбирает временного председателя, если председательствующий отсутствующий. Но это предназначено для того, чтобы справиться с тем, что произойдет в случае временного отсутствия. Возможно, председатель болен или путешествует. В случае вакансии закон молчит.
Было три раза за последние годы, когда временно возникала вакансия. Последний случай произошел во время правления Джерома Пауэлла. Президент Байден выдвинул кандидатуру Пауэлла на второй срок, но Сенат не утвердил его до истечения его первого срока. В этом случае Совет проголосовал за сохранение Пауэлла на посту временного председателя до его назначения. Почти такая же ситуация произошла, когда между условиями Алана Гринспена произошел разрыв в подтверждении. В обоих случаях не было вопроса о преемственности, поскольку президент назначал действующего председателя, и ожидалось, что Сенат подтвердит это решение.
Более интересный и актуальный случай произошел во время президентства Джимми Картера. Картер в последнюю минуту решил не назначать повторно Артура Бернса председателем, вместо этого назначив на эту должность Дж. Уильяма Миллера. Сенат не успел утвердить Миллера до истечения срока полномочий Бернса. Когда юрисконсульт Картера изучил этот вопрос, он установил, что президент имел неотъемлемое право назначать временного председателя из числа действующих губернаторов. Он рассмотрел и отверг идеи о том, что Совет может назначать своего собственного председателя или что действующий председатель может занимать эту должность самостоятельно. Однако ситуация усложнилась тем, что Картер пошел дальше и назначил Бернса временным председателем.
Этот меморандум до сих пор является руководящим мнением исполнительной власти. Президент назначает временного председателя Совета из числа действующих управляющих.
Итак, если бы Тиллис заблокировал кандидата на кресло Трампа Кевина Уорша, президент мог назначить любого из действующих управляющих председателем совета директоров. Скорее всего, он назначит одного из назначенных им членов совета: Мишель Боуман, Кристофера Уоллера или Стивена Мирана.
Но FOMC, осуществляя свои независимые законные полномочия, избирает своего председателя. В состав комитета входят семь управляющих Совета и пять сменяющихся президентов региональных банков. Теоретически большинство членов этого органа из двенадцати членов могло бы избрать председательствующего независимо от предпочтений Белого дома или Сената. И если срок полномочий Пауэлла на посту председателя совета директоров истечет, а его отдельный срок на посту управляющего — нет, он может остаться в составе FOMC и сохранять право быть избранным даже после потери своей институциональной руководящей роли.
Впервые правовая архитектура ФРС позволит разделить главу учреждения и председательствующего в вопросах денежно-кредитной политики.
Здесь сюжет усложняется, потому что современная механика ФРС добавляет еще один слой возможного хаоса.
Сегодняшний режим процентных ставок привязано к процентам по резервным остаткамставка, выплачиваемая банкам за хранение резервов в ФРС. Это не пустяки. В посткризисной «системе нижнего предела» эта ставка эффективно удерживает однодневные рынки. Банки не будут кредитовать резервы ниже той суммы, которую они могут безрисково заработать в ФРС. Проценты по резервам сегодня являются операционным рычагом денежно-кредитной политики.
И в отличие от целевой ставки по федеральным фондам – эталонной ставки, которой все обычно одержимы, – она не устанавливается FOMC. Полномочия устанавливать эту ставку принадлежит Совету управляющих.
В обычное время Совет регулирует настройки резервной ставки в соответствии с целевым диапазоном FOMC. Хореография безупречна. Но законодательный раскол сохраняется. Руководство политикой исходит от комитета. Инструмент, который обеспечивает соблюдение рыночных реалий, находится в распоряжении Совета директоров.— действуя большинством голосов, а не указом председателя.
Если бы институциональное единство дала трещину, рынки внезапно столкнулись бы с двойные центры власти: председатель FOMC, председательствующий на обсуждениях и заявлениях по ставкам, и большинство в Совете директоров, контролирующее операционный рычаг, фиксирующий краткосрочные ставки.
ФРС никогда не действовала в условиях видимого внутреннего разногласия, не говоря уже о раздвоение между председателем совета директоров и председателем FOMC. И почти никто не мог представить себе мир, в котором FOMC принимает одно решение по ставке для федеральных фондов, в то время как Совет директоров идет в другом направлении с процентами по резервам.
Мы не прогнозируем этот хаос. Подумайте об этом как институциональный мысленный эксперимент. Конгресс разработал ФРС, чтобы распределить власть, отчасти для того, чтобы не допустить монополизации денежной власти каким-либо отдельным чиновником. Договоренность работает гладко, когда продолжаются подтверждения и выравниваются личности.
Сенатская блокада меняет расклад. Управляющие могут оставаться на своих местах до тех пор, пока не будут утверждены преемники, сохраняя при этом полное голосование Совета. В узком расколе один участник становится ключевым в принятии решений, которые определяют, каким фактическим рынкам будут следовать минимальные процентные ставки. И если Пауэлл останется управляющим после истечения срока его председательства, он сохранит как право голоса в FOMC, так и потенциальное право на руководство комитетом, создавая сценарий, в котором уходящий председатель может продолжать руководить органом, который контролирует ставку по фондам ФРС, в то время как новый председатель Совета директоров управляет учреждением и Советом, который контролирует та часть денежно-кредитной политики, которая действительно имеет значениепроценты по резервам.
Центральный банк опирается не только на закон, но и на доверие. Противостояние подтверждения проверит оба.
